ABD’nin Yeni Tedarik Zinciri Yasası: Uygur Zorla Çalıştırmayı Önleme Kanunu

Amerika Birleşik Devletleri’nde jeopolitik olarak oldukça önem arz eden tedarik zinciri kanunu olan "Uygur Zorla Çalıştırmayı Önleme Kanunu" ("Kanun") Senato’dan geçerek Başkan Joe Biden tarafından 23 Aralık 2021’de imzalandı. Kanun temel olarak, Çin Halk Cumhuriyeti'nin Uygur Özerk Bölgesi'nde zorla çalıştırılan işçilerce üretilen hiçbir malın ABD pazarına girmemesini sağlamayı amaçlıyor. Bu amaçla Kanun, Sincan’daki “zorla çalıştırma” uygulamasını hedef alarak, Sincan'da üretilen tüm malların ithalatına yönelik geniş yasaklar koyulması da dahil olmak üzere çeşitli yaptırımları barındırıyor. Bu bakımdan şirketlerin, özellikle coğrafi anlamda tedarik zincirlerinin her adımını bilmeleri ve kayıt altında tutmaları, özenli inceleme süreçlerini tedarik zincirlerinin hiçbir adımında işçilerin zorla çalıştırılmamasını sağlayacak şekilde genişletmeleri ve gerekli kontrol mekanizmalarını oluşturmaları önem arz ediyor.

Tedarik zincirlerine özgü uyum politikaları oluşturmak günümüz iş dünyasında ölçeği ne olursa olsun tüm şirketler ve kuruluşlar için bir zorunluluk haline dönüşmektedir. Bu zorunluluk, başlarda hem etik açıdan doğru olanı yapmanın hem de iş dünyası hamleleri bakımından stratejik davranmanın bir gereği olarak görülse de; kimi ülkelerde faaliyet gösteren şirketler için artık hukuki bir zemine kavuşmaya başlamıştır.

Tedarik zincirlerinde ortaya çıkabilecek jeopolitik sorunlar, doğal afetler, veri ihlalleri, zorla çalıştırma yasağına aykırılıklar gibi sayısı çoğaltılabilecek tüm bu sorunların bir “tehdit” olarak algılanması şirketler için oldukça yeni bir durum teşkil etmektedir. Dolayısıyla şirketlerin çoğu, tedarik zincirlerindeki tehditleri fark etse dahi potansiyel olarak yıkıcı olan bu sorunları önlemek veya yönetmek için gerekli proaktif adımları atmama eğiliminde olabilmektedir.

Hükümetler tarafından tedarik zincirlerine ilişkin peşi sıra yasal düzenlemeler yapılması tesadüf değildir. On yıl gibi uzak olmayan bir süre önce şirketlerin iş birliği yaptıkları tüzel kişilerin dahi devlet eliyle denetlenebilmesi oldukça abartılı bir müdahale olarak değerlendirilirken, 2022 yılının dünyasında orantılı bir müdahale olarak algılanmakta ve kurum/kuruluşların çevresel ve sosyal sorumluluğunun bir gereği olarak karşımıza çıkmaktadır.

Bu doğrultuda, 2023 yılında yürürlüğe girmesi beklenen Tedarik Zincirlerinde Şirketlerin Özen Yükümlülüğü Hakkında Kanun’un^[1] yakın zamanda özellikle Avrupa’da benzer kanunlaşma hareketlerine öncülük etmesi beklenirken; ABD Kongresi’nde Demokratlar ve Cumhuriyetçiler tarafından neredeyse oy birliği ile kabul edilen Kanun, Senato’dan geçerek Başkan Joe Biden tarafından 23 Aralık 2021’de imzalandı. Biden’ın imzası ile kanun formuna kavuşan metin, 21 Haziran 2022’de yürürlüğe girecek.

Amerikan tedarik zincirlerini Çin'de zulüm gören etnik-dini azınlıkların ve özellikle Uygurların zorla çalıştırılmasından kurtarmayı amaçlayan Kanun ile Çin'de iş yapan şirketler -özellikle Sincan'da tedarik zinciri temas noktalarına sahip olanlar- için yeni uyum politikaları oluşturma ihtiyacı doğdu.

1. Kanun’un Arka Planı

Çin’de uzun yıllardır yetmişten fazla hapishanede 500.000 ila 800.000 kişinin tutulduğu ve bu mahkumların çok sayıda endüstride zorla çalıştırılmak üzere kullanıldığı tahmin ediliyor. Sincan gözaltı kamplarındaki milyonlarca Uygur'un da aynı şartlara tabi tutulduğu tahmin ediliyor. Maruz kalınan zorla çalışmanın boyutunun çok büyük olduğu ve özellikle pamuk sektöründe neredeyse zorla çalıştırma yasağına aykırı şekilde hareket edilmeden üretilmiş bir hazır giyim ürününün olmadığı düşünülüyor.^[2] Bu ürünlerin uluslararası ticarete konu olmasının gözden geçirilmesi ise dünya gündeminde kendine yeni yer ediniyor.

The New York Times'taki Ağustos 2020 tarihli bir makaleye göre, dünya çapında satılan yaklaşık beş pamuklu giysiden birinin Sincan’dan pamuk veya iplik temin edilerek üretildiği tahmin ediliyor. Ayrıca NYT, Wall Street Journal ve Axios tarafından bu kapsamda yürütülen çeşitli soruşturmaların sonucunda, Uygurların alıkonularak zorla çalıştırılmasının büyük moda perakendecilerinin tedarik zincirlerinde de mevcut olduğunu gösteren delillere ulaşıldı.^[3]

Esasen Kanun, Sincan’daki zorla çalıştırma uygulamalarını hedef alan ilk ABD düzenlemesi değildir. 2019’dan bu yana, ABD Gümrük ve Sınır Güvenliği tarafından Sincan’daki belirli şirketlere ve ürünlere yönelik olarak çeşitli talimatlar düzenlenmekteydi. Kanun, tüm bu düzenlemeleri bir üst seviyeye taşıyor ve Sincan’daki ürün ve hizmetlerin kullanımı ile üretilen tüm ürünleri de hedef alarak kısmen ya da tamamen Sincan’da ya da Sincan menşeili bir gerçek ya da tüzel kişi tarafından üretilmiş ürün ve hizmetlerin tamamını “zorla çalıştırma” altında üretilmiş kabul ediyor.

17 Eylül 2020'de Çin Devlet Konseyi İletişim Ofisi, ideolojik olarak önyargılı uluslararası güçlerin Sincan'a çifte standart uyguladığını ve insan haklarını korumaya yönelik yerel çabaları görmezden geldiğini söyleyerek Sincan'da zorla çalıştırma iddialarını kesin bir dille reddetmişti.^[4]

2. Kanun’un Amacı ve Uygulanışı

Söz konusu Kanun’un amacı Amerikan kurumlarının bölgedeki etnik azınlıklar arasında zorla çalıştırmayı finanse etmesini önlemek olarak ifade edilmektedir. Bu doğrultuda Kanun, Çin Halk Cumhuriyeti'nin Sincan Uygur Özerk Bölgesi'nde zorla çalıştırma ile üretilen malların ABD pazarına girmemesi amaçlanmaktadır.

Kimler Kanun’a uymakla yükümlüdür? Tüm ABD vatandaşları ve ABD’de bulunan kişiler ile ABD yasaları uyarınca kurulmuş bütün tüzel kişiler ve bunların tüm dünyadaki iştirakleri Kanun’a uymakla yükümlüdür. Zira pratikte de ABD’nin “ABD kişisi” kavramını çok geniş kabul ettiği bilinmektedir.

Peki Kanun nasıl uygulanacak? ABD İç Güvenlik Bakanlığı Zorla Çalıştırmayla Mücadele Görev Gücü (Forced Labor Enforcement Task Force Chaired by the Secretary of Homeland Security) kısmen ya da tamamen, Çin'de zorla çalıştırmayla üretilen malların ithal edilmesini önlemeye yönelik bir strateji geliştirecektir. Bu strateji kapsamında Zorla Çalıştırmayla Mücade Görev Gücü, yayımlayacağı listeler kapsamında:

• Sincan bölgesinde zorla çalıştırmayla ürün ya da hizmet üreten şirketleri,
• Sincan bölgesinde zorla işçi çalıştırmanın temini, tedariği, ulaştırılması, barındırılması için Çin hükümetiyle iş birliği yapan şirketleri,
• Yukarıda belirtilen şirketlerce üretilen ürün veya hizmetleri,
• Yukarıdaki ürün ya da hizmetleri ithal eden şirketleri,
• Sincan bölgesinden kaynak materyal/hammadde temin eden şirketleri,

belirtecektir. Bu listeler sayesinde şirketlerin tedarik zincirlerine bu listelerde bahsi geçen şirket ve ürünlerin dahil olmadığından emin olacak şekilde özenli inceleme süreçlerini yürütmeleri beklenmektedir.

Kanun uyarınca, ABD Gümrük ve Sınır Güvenliği, kısmen ya da tamamen Sincan bölgesinde üretilen ya da yukarıda bahsi geçen listelerdeki şirketlerce üretilen tüm ürünlerin “zorla çalıştırma” uygulamalarıyla üretildiğini kabul edecek ve bu nedenle tüm bu ürün veya hizmetlerin Amerika Birleşik Devletleri'ne ithalinin yasak olduğunu varsayacaktır. Bu kapsamda Kanun, mevcut düzenlemelerden farklı olarak, Sincan Uygur Özerk Bölgesi'nde (veya Sincan’dan iş gücü ihraç eden kurumlar dahil olmak üzere) maden olarak çıkarılmış, işlenmiş veya tamamen veya kısmen üretilmiş, ithalata konu herhangi bir ürünün, zorla çalıştırma kullanılarak üretildiğini kabul etmekte ve ithalini yasaklamaktadır; buna karşılık ürünlerin “zorla çalıştırma” ile üretilmediğine dair ispat yükünü şirketlere yüklemektedir. Yani Kanun, tamamen ya da kısmen Sincan’da ya da Sincan menşeili şirketlerce üretilen bütün ürünlerin yaptırım kapsamında olduğunu bir karine kabul etmiş ve ithalata konu ürünlerin “zorunlu çalıştırma”nın ürünü olmadığının ispat yükümlülüğünü şirketlere yüklemiştir. Eğer şirketler, tedarik zincirlerinin her bir adımında yer alan gerçek ve tüzel kişilerin, kaynak, hammadde ve diğer ürün ve hizmetlerin bu kapsamda olmadığına dair “açık ve ikna edici” kanıtlar oraya koyarak aksini ispat edemezse, ürünler gümrükten geçemeyecek ya da geçirilmesi halinde ürünlere el konulabilecektir.

Kanun kapsamında Dışişleri Bakanlığı, hazırlayacağı liste kapsamında:

• Sincan bölgesindeki zorla çalıştırma uygulamalarından doğrudan ya da dolaylı olarak yararlanan Çin’de kurulu şirketleri ve onların iştiraklerini,
• Bu gibi şirket ve iştiraklerden ABD’ye ürün ya da hizmet ithal edilmesinde aracı olan şirketlerin yabancı temsilcilerini

belirtecek ve şirketlerin özenli inceleme süreçlerini destekleyecektir. Hatta, Dış İşleri Bakanlığı’nın aynı zamanda şirketlere özenli inceleme süreçlerini geliştirmelerinde ve yürütmelerinde destek olması beklenmektedir.

Kanun’un bir diğer uygulama alanı ise Sincan’da zorla çalıştırma uygulamasıyla ilişkisi bulunan kişi ve kurumları hedef alan yaptırımlardır. Bu kapsamda Kanun uyarınca Başkan, Çin hükümet görevlileri de dahil olmak üzere, Sincan bölgesinde zorla çalıştırma uygulamalarıyla ilişkisi bulunan tüm yabancı kişi ve kurumları belirleyecek ve varlıkların dondurulması, ABD vize kısıtlamaları, para cezaları gibi çeşitli yaptırımlar uygulayacaktır.

3. Uluslararası Ticaretin Yönetimi İçin Uyum Programları

Her keskin hukuki değişimin getirdiği etkide olduğu gibi, bu Kanun’un etkisi ile uluslararası ticareti yönetmek için herkese uyan ve yeknesak bir uyum programı yaklaşımı yoktur. Uygur Zorla Çalıştırmayı Önleme Kanunu, sektörlerden, coğrafyalardan ve hatta ulusal kimliklerden kolaylıkla etkilenebilecek kaygan bir zeminde yer aldığından, şirketler için kişiselleştirilmiş ve risk bazlı yaklaşımlar öngören uyum programları oluşturulmalı ve uygulanmalıdır. Buna örnek olarak dünyada kimi derneklerin kendi sektörlerine ait tedarik zinciri izlenebilirlik protokolünü geliştirdiği ve üyelerini çeşitli çevresel ve sosyal sorumluluk taahhütleri imzalamaya teşvik ettiği gözlemleniyor.^[5]

Kanun kapsamında yasakların "karine” ve temiz olmanın "açık ve ikna edici delillerle ispata tabi olması", şirketlere tedarik zincirlerinin her bir adımını bilme ve yakından takip etme yükümlülüğü getirmiştir. Bu kapsamda şirketlerin, uluslararası operasyonlarını dikkatlice incelemeleri ve Sincan’daki zorla çalıştırma uygulamalarının operasyonlarına dahil olma riskini belirlemeleri gerekmektedir.

Bununla beraber, şirketlerin, Zorla Çalıştırmayla Mücade Görev Gücü tarafından hazırlanacak olan yasaklanan kişi, şirket ve ürünlerin belirtileceği listeyi ve Dış İşleri Bakanlığı tararıfından şirketlerin özenli inceleme süreçlerine ilişkin olarak hazırlanacak olan planı dikkatle incelemeleri ve özenli inceleme, izleme ve denetim süreçlerinde göz önünde bulundurmaları gerekmektedir.

Bu kapsamda, şirketlerin uyum programlarının esaslı bir unsurunu, tedarik zincirinin Kanun’a ve Kanun uyarınca hazırlanacak ikincil düzenlemelere uygunluğunu sağlayacak izleme ve iç kontrol mekanizmaları oluşturacaktır. Kanun’a uyum için mal ve hizmet tedariğinin izlenmesi ve kontrolü yanında aynı zamanda şirketin üçüncü taraflarının ön incelemesi, sıkı kontrolü ve izlenmesi de gerekecektir.

Esasen Kanun, şirketlerin tedarik zincirlerinin herhangi bir adımında Sincan’daki zorla çalıştırma uygulamalarının dahiliyeti olup olmadığına yönelik bir inceleme yapmalarını gerektirmekle beraber, daha geniş bir çerçevede bakıldığında, şirketleri insan haklarına uyum için özenli inceleme ve insan haklarına uyumun izlenmesi süreçlerine yönlendirmektedir. Çok uluslu işverenler, Sincan’da zorla çalıştırmaya dahil olma riskini belirlemek için küresel operasyonlarını dikkatle incelemeli ve olumsuz insan hakları etkilerini önlemeye, hafifletmeye ve tazmin etmeye yönelik mevcut politikalarını denetlemelidir. Bunun için şirketin veya operasyonlarının bulunduğu coğrafyada, sektöre ilişkin risklerin öncelikle tespit edilmesi ve tedarik zincirlerini “kirletebilecek” unsurların önceden belirlenmesi gerekmektedir. Ardından, tespit edilen riskler baz alınarak şirket için kişiselleştirilmiş bir uyum programı kaleme alınmalıdır. Bu noktada politikada yer alan insan haklarının yahut bu hakları ihlal edecek davranışlara getirilen yasakların kapsamının nasıl tanımlandığı oldukça önem arz eder. Hazırlanan politikada iş hukuku ve işçi haklarına ilişkin detaylı düzenlemelere yer vermek de yerinde olacaktır. Tedarikçilerle iş ilişkileri, belirlenen politikalar ile uyumlu olarak gerçekleştirilmelidir ve bunu denetlemek adına kapsamlı özenli incelemeler yürütülmelidir. Bu özenli inceleme süreci, Birleşmiş Milletler İş ve İnsan Hakları Rehber İlkeleri’nin yanı sıra Avustralya, Kaliforniya, Birleşik Krallık, Fransa, Almanya ve Avrupa Birliği gibi yargı bölgelerinde var olan veya geliştirilmekte olan diğer birçok zorunlu bildirme ve özenli inceleme yasaları ışığında yürütülmelidir. Uyum sürecinin sürekliliğinin kontrol altında tutulması ve risklerin düzenli olarak ölçülebilmesi için ise yukarıda bahsedilen prosedürlerin düzenli olarak inceleme faaliyetlerine tabi tutulması gerekmektedir.

Tedarik zinciri bütünlüğünü sağlamak ve ticaret düzenlemelerini ve yaptırım yasalarını ihlal etme risklerini azaltmak için sektör paydaşlarının iş birliği halinde, güçlü iç uyum programları uygulamayı düşünmesi gerekebilecektir. Şüphesiz bu süreç boyunca şirketler için en kıymetli paylaşım, bilgi paylaşımı olacaktır.

Sonuç

Son yıllarda tedarik zinciri kanunlarının güçlenerek ilgi görmesi, iş dünyası ve ona tesir eden kanunlaştırma hareketlerinin yaşadığımız dünyadan bağımsız düşünülemeyeceğinin en büyük kanıtı olarak karşımıza çıkmaktadır. Özellikle sistematik insan hakları ihlalleri, ne devletlerin ne de özel kurumların göz yumabileceği bir konudur. Devletlerin bu konuda yükümlülüklerini yerine getirmesi, katılımcı bir iş dünyası olmadan mümkün değildir. Bu konuda harekete geçmek artık çeşitli yasalarla zorlunluluk haline getirilmeye başlandığından, önümüzdeki yıllarda küresel ticaret endüstrisi genelinde insan haklarına ilişkin kaygıların artmasıyla beraber, çeşitli köklü politika değişiklikleri beklemeye devam edebiliriz.

KAYNAKÇA

https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/6256/text

https://www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/65

https://www.congress.gov/bill/117th-congress/house-bill/1155/text

https://www.natlawreview.com/article/uyghur-forced-labor-prevention-act-what-it-means-solar-supply-chain

[1] Germany Has Enacted A Supply Chain Law Focusing On The Prevention Of Human Rights Abuses https://www.mondaq.com/turkey/corporate-and-company-law/1107372/germany-has-enacted-a-supply-chain-law-focusing-on-the-prevention-of-human-rights-abuses

[2] Han Lianchao, Cotton: The Fabric Full of Lies, (August 2019).

[3] Elizabeth Paton, Austin Ramzy (10 August 2020). "Coalition Brings Pressure to End Forced Uighur Labor". New York Times. Archived from the original on 12 September 2020. Retrieved 13 September 2020.

[4] Full Text: Employment and Labor Rights in Xinjiang". Xinhua News Agency. Archived from the original on 20 September 2020.

[5] Solar Supply Chain Traceability Protocol https://www.seia.org/research-resources/solar-supply-chain-traceability-protocol.